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化解债务风险地方债将实行余额实行限额管理
http://www.cubn.com.cn/ 区域经济  2016年1月29日

■中国联合商报 记者 郭安丽 北京报道
  新年伊始,财政部在1月中旬发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称“意见”),明确在未来对地方政府债务余额实行限额管理,具体分为一般债务限额和专项债务限额。债务限额将根据经济形势等因素适度调整。
  中诚信国际信用评级有限责任公司研究咨询部助理分析师谭畅告诉《中国联合商报》记者,财政部对地方债务限额管理的实施能够在总量上限制地方政府发行规模的过度扩张,将未来地方债偿债风险限制在可控范围内,与此同时也有助于分类化解或延缓存量债务风险。
  
  限额管理分为一般和专项
  近来,经济增速开始放缓。我国将进入“十三五”时期,经济和社会发展的许多目标有待实现。如何制定最优的财政政策,包括税收、政府支出、财政赤字和政府债务等政策,实现“稳增长、惠民生”的目的,并为我国经济长期持续发展打下良好的基础,是摆在我们面前的重要任务。
  财政政策在我国经济增长中发挥了重要作用。全球金融危机爆发后,我国采取扩张性财政政策,地方政府债务迅速积累。北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究林双林教授认为,政府债务膨胀对经济长期发展不利。
  1月11日,财政部网站消息称,将对地方政府债务余额实行限额管理,具体分为一般债务限额和专项债务限额,并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。财政部明确,对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,属于公益性项目债务的,必要时可以处置政府资产偿还。
  谭畅等业内人士认为,政府债务分类实施限额管理,有利于规范举债行为、化解债务风险。未来政府一般债务、专项债务均实施限额管理,分别由一般预算收入和政府性基金或专项收入偿还,政府举债要依据投资项目特点规范发债,禁止无序增加债务。
  “意见”还明确指出,取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。
  “‘意见’着重指出取消融资平台公司的政府融资职能,鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过PPP、政府购买服务等措施予以支持。”民生固收分析师李奇霖告诉《中国联合商报》记者,这就意味着空壳类融资平台将加速关闭,具备现金流创造能力的融资平台继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体,但投资方式规范为PPP或者政府购买服务。
  
  上半年将有大量置换债券发行
  
  在存量债务方面,本次财政部发布的“意见”对纳入政府预算的债务、或有债务以及通过其他方式举借的债务均给出了细化的处理措施,如通过银行贷款等非政府债券的方式举借的部分将通过三年左右的过渡期进行债务置换。
  根据多方消息显示,目前2016年地方政府置换债限额已经下达地方。置换债额度上限比去年增加较多,地方将根据国库库款规模、市场情况、债务成本、支出进度等,设计安排债券发行品种时间和限期。
  财政部下达2016年置换债券额度较去年提前。财政系统人士表示,今年置换债的发行将有所提前,预计2016年上半年将有大量置换债券发行。“所谓额度上限”,就是假如财政部下达的置换债券额度上限是1000亿元,地方省市可以发900亿元,也可以发1000亿元,但不能超过1000亿元,最终发行规模未必会达到上限。
   根据去年年底全国人大常委会专题调研组提交的调研报告显示,从债务期限看,地方政府债务2015年到期3.1万亿元,占20%;2016年到期2.8万亿元,占18%;2017年到期2.4万亿元,占16%;2018年及以后年度到期6.2万亿元,占40%;以前年度逾期债务0.9万亿元,占6%。而截至2014年底,全国地方政府债务余额是15.4万亿元。
  财政部部长楼继伟在2015年12月22日向全国人大常委会报告关于规范地方政府债务管理工作情况时表示,2015年的地方政府发行的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖,将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右,预计将为地方每年节省利息2000亿元。
  对于下一步措施,楼继伟表示,要督促地方政府统筹包括债券资金在内的财政预算资金偿还政府存量债务,切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产。同时,继续发行地方政府债券置换非政府债券形式的政府存量债务,降低地方利息负担。
  因此,分析人士指出,2016年度置换债额度高于2015年,意味着可以对未到期债务进行提前置换。今年发给地方的置换额度不再是硬性置换要求,地方可以根据自己的情况在限额内灵活判断。
  国务院准备用三年左右的时间进行存量债务的置换。2015年财政部前后下达三批累计共3.2万亿的置换债券额度。因此,今明两年地方至少还有11.14万亿元的存量债务等待置换。
  2016年积极的财政政策要加大力度。去年年底召开的中央经济工作会议提出“阶段性提高赤字率”,目前对是否突破3%争论较多。分析人士指出,如果赤字率突破3%,最终分配给地方的新增一般债券额度也会随之扩大。瑞银证券中国首席经济学家汪涛认为,2016年财政赤字率或将提高至3%以上。这意味着中央财政赤字规模将超万亿元、地方政府新增债券发行规模也可能达万亿元。
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