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税改再起步 个税改革疑云再起
http://www.cubn.com.cn/ 财税  2016年11月1日

■中国联合商报 实习记者 梁梦雅 北京报道
  随着房价、物价的快速上涨,工薪阶层支出负担的持续加重,个人所得税(以下简称“个税”)改革再度被提上议程,成为舆论焦点。
  10月21日,国务院公布的《关于激发重点群体活力 带动城乡居民增收的实施意见》(下称《意见》)提出,“健全包括个人所得税在内的税收体系,逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度,进一步减轻中等以下收入者税收负担,发挥收入调节功能,适当加大对高收入者的税收调节力度”。
  “个税征收很难说合理与否,个税改革应该随着国民经济的发展,定时的进行整改。把个税方案系统化,并将其拉入到五年计划,把它作为整个国民经济的组成部分来做。”中国社科院工业经济研究所研究员、中小企业研究中心主任陈乃醒教授就上述税收改革在接受《中国联合商报》的采访时表示。
  
  个税异化成现实
  
  回顾历史,中国的个税起征点(实际为免征额)前后历经三次调整,1980年9月10日公布的《中华人民共和国个人所得税税法》,是中华人民共和国建国以来颁布的第一部个人所得税法,免征额800元,于1981年1月1日起施行。
  2005年10月27日, 第十届全国大常委会十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》,会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定,免征额1600元,于2006年1月1日起施行。
  2007年12月29日,十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定,免征额2000元,于2008年3月1日起施行。
  2011年9月1日,个人所得税费用扣除标准调整为3500元。
  调整过后,个税起征点距今已5年未再进行上调,但是CPI、GPD等连年上涨,个税起征点显然已经无法满足社会发展的需要。
  5月13日,国家统计局最新数据显示,2015年全部调查单位就业人员年平均工资为50809元,折合月平均工资为4234元。
  个税一定程度上变异为“工薪阶层所得税”,渐渐违背了调节收入的设定初衷,甚至开始出现负面效应。
  我国个税制度建立以后,一直被一些人指责为“劫贫济富”,甚至被称为“工薪税”,这种评价部分地反映了个税征收的实情。目前,我国的个税征收基本上是通过在企事业单位工资发放的环节设置事前扣除的关卡来完成,这虽然减轻了税务部门的税收成本,但与市场经济环境下,人们的多元化收入途径已经不相符合,而能够通过多元化途径得到收入的往往又是高收入者,这部分人的收入渠道难以设立事前扣税的关卡,而成为了灰色收入。几年前的报告显示,我国的灰色收入每年在6万亿元以上,约占GDP的12%,很显然,由此产生的个税流失是一个惊人的数字。
  中国社科院今年5月发表的蓝皮书指出,高收入群体实际缴纳的税额非常低,很多高收入纳税人甚至不缴纳任何个人所得税。最后,个税税负大部分落到了收入单一的工薪阶层的人群身上。所以,改变个税征收方式,加大对这部分人群的税收征缴力度,也应该是个税改革的着力点。
  陈乃醒认为,计税的方式、内容、范围等都需要确定下来。个税面向的主要还是个人收入,而这个是多项的,有工资来源,兼职收入,理财利润等等。个人收入包括方方面面,但现在我们收税的只有工资,其他的并没有计入。
  
  年收入12万,属于高收入人群?
  
  在《意见》发布后,“年收入12万属于高收入人群”的说法越传越热,为什么会有这一说法呢,记者对此展开了调查。
  “年收入超过12万元以上属于高收入者”的说法,源于从2006年开始实施的个税申报制度。
  2006年,国家税务总局在《关于印发<个人所得税自行纳税申报办法(试行)>的通知》中要求,年所得12万元以上的个人所得税纳税义务人,应于纳税年度终了后向主管税务机关办理纳税申报。但文件中并无年所得12万元以上为高收入的表述。
  年所得12万元以上纳税人,在年度结束后3个月内自行申报税务,是多年以前就有的惯例,并没有任何加税的意思表示,更不是不加区分认定高收入的基准。
  到底要如何定义高收入人群呢?由于东中西部经济社会发展差距很大,居民收入水平也存在很大差异,如何定义高收入必然引发争议。比如在三四线城市,年薪十几万元可以算得上高收入,但在“北上广深”以及多数二线城市,年薪十几万元并不高。
  如何定义高收入群体,应该随着居民收入水平的提高而不断变化,并且要考虑不同地区的收入水平差距。忽略不同城市收入水平差异,忽略不同城市生活成本的高低不同,忽略收入水平的增长来谈高收入,必然有失公平和科学。
  但陈乃醒认为,个税综合就是将个税数量和分区相结合,不同区域,收入不同。但是有一个问题就是,在中西部地区几乎不存在年收入在12万元以上的人群的。那要去向谁收税?
  在我国现行税制中,工薪收入实行超额累进个人所得税税率,从3%到45%分为7级,但并没有任何一级税率,是按12万元以上税率是多少,12万元以下税率是多少来划分的。在7级税率中,年收入12万元适用的税率是第三级,在它上面还有4级更高的税率。
  年收入多少才属于高收入者?长期跟踪个税改革的中国财政科学研究院研究员孙钢说,在中低收入和高收入的划分上,国际上及我国均没有法律确定的标准,税法上也从没有确定过高收入的标准。“我国不同人群和不同地区收入存在差距,高收入群体和低收入群体只是相对概念,不是绝对概念。”
  
  “综合计税”只是说说?

  国务院公布的《意见》明确提出了实施财产性收入开源清障和收入分配秩序规范行动两个目标。其中特别指出,要进一步减轻中等以下收入者的税负,同时适当加大对高收入者的税收调节力度,堵塞高收入者非正规收入渠道,发挥收入调节功能。
  目前我国现行个税制度是分类所得税制,具体被分为11类,分别是工资、薪金所得:个体工商户的生产经营所得;企事业单位的承包经营、承租经营所得;劳务报酬所得;稿酬所得;特许权使用费所得;利息、股息、红利所得;财产租赁所得;财产转让所得;偶然所得;经国务院财政部门确定征税的其他所得。
  专家表示,未来个税改革将对现行11项分类所得中的劳动所得进行适当归并为综合所得,比如对将工资、薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等具有劳动报酬性质的收入,纳入到综合课税的范围中。
  利息、股息、红利,属于投资所得,财产租赁属于让渡使用权所得,财产转让属于所有权变动所得,可考虑仍按照现行的分类方式计征。
  这就是综合与分类相结合的个税制度。对于综合所得,未来将逐步建立“基本扣除+专项扣除”的税前扣除制度,这也是新一轮个税改革中降低中低收入者税负的关键环节。
  据了解,“综合计税”的改革目标从“九五计划”一直写到“十三五规划”,至今没有取得实质性进展。
  “准确的统计家庭收入和变化,国家目前还达不到这个条件。居民自己诚信,这是很重要的基础。多收少报或者收入少报,甚至不报这都是可能的。”陈乃醒说。
  高层对于个税改革此前亦有发声。财政部部长楼继伟在今年两会期间提出,个税改革方案已提交国务院,关于方案详情,单纯提高征收标准不是个税改革方向,中国将转向综合个人所得税体系,新体系将基于完整的资产信息,房贷利息、教育和抚养子女费用将可减税。
  随后在今年7月,财政部财政科学研究所原所长贾康公开称,房贷利息抵扣个税已经确认,并且可以确定该方案将会在全国推广。
  业内人士介绍,根据现行《立法法》的规定,税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律,即只能通过全国人大及其常委会决定,国务院和税务部门无权作出调整个税决定。
  全国人大常委会今年的立法工作计划显示,内含环境保护税法、税收征收管理法、房地产税法、船舶吨税法和烟叶税法共五项与税收相关的立法工作,但个人所得税法修订暂未列入其中。而在本届全国人大常委会任期5年内的立法规划里,也没有这一项。
  陈乃醒认为,现在只是提出这个问题来,到底该不该做,怎么做,没人能提出具体的方案。
  
  中国大部分人都在逃税?

  个税改革关系到每个人的钱袋子,但是如何改革仍然是摆在众多专家、学者甚至是政府面前的一道难题。财政部公布的数据显示,2015年中国个人所得税收入为8618亿元,占据税收总收入的6.9%。
  尽管个税在我国税收收入中的比重不高,但很多人却将中国税负高低视为公平与否标志。加大对高收入者的税收调节,有效扩大中等收入者比重,给予困难群体、失业人员等低收入者足够“宽厚”的免税政策,个税制度一旦实现“蜕变”,折射出的将是一个更加公平的税负环境。
  专家建议,个税改革要进一步完善二次分配的作用,通过税改促进社会消费和经济增长。大量现金交易难以纳入监管,税收征管能力仍存漏洞。
  陈乃醒认为,现在就有一个问题,就是没办法计税。比如说,小商小贩卖了东西,要怎样计税?饭店里,顾客吃了饭,不要发票,税务局查不到。出租房屋也没法计税,也没有人计税。
  “目前,很多人都是逃税的。有些地区的税收收入是被规定死的。税务局经过核算以后,不管营收,不管发票,只要求每年的税款。”陈乃醒说。
  据悉,个人所得税的税制模式大体有三种:分类税制、综合税制、综合与分类相结合的税制,我国目前实行的是分类税制。
  “分类税制最大的优点是征管成本较低,但会造成征收上的不公平。”中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌介绍,在分类税制模式下,个税征收“认钱不认人”,只按照不同来源的收入分别进行征收,不考虑一个人总体收入情况和家庭负担情况。
  但是,对于个税制度的改革,国家一直在路上。
  2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出:“完善税收制度”、“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。
  党的十八届三中全会提出“保护合法收入,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成橄榄型分配格局”的收入分配改革目标,这就需要对当前个人所得税制度中一些不适应当前经济社会发展要求的方面进行改革,在广泛征求社会意见的基础上稳步推进,制定大多数人能接受的方案,形成社会最大公约数。
  2015年10月,十八届五中全会报告再次强调:“建立健全现代税收制度”。
  根据国务院办公厅2015年底发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》,2018年将实现征管数据向税务总局集中,建成自然人征管系统,并实现与个人收入和财产信息系统互联互通。
  此外,正在修订中的税收征管法已经明确建立自然人纳税识别号,这将归集个人工资、薪酬、证券、不动产、保险、银行存款信息,成为个税改革中以纳税人自行申报纳税为主的重要一环。
  当看到世界上相当多数国家,包括一些发展中国家都已成功实行“综合计税”;看到随着中国居民收入多元化趋势越来越明显,贫富差距依然较大的背景下,税收调节收入分配的功能已越来越力不从心,个税改革已经等不起、拖不得,箭在弦上,不得不发。
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