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制订《生态文明建设促进法》护航绿水青山
http://www.cubn.com.cn/ 综合  2018年3月13日

■文/孙先锋
  生态文明的纲领性立法“空白”将被填写。
  党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,“绿水青山就是金山银山”写入党章,根据《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,“生态文明”将写入《中华人民共和国宪法》。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
  “在这一崭新的历史机遇和时代背景之下,为了进一步推进生态文明建设,促进高质量和可持续发展。我们迫切需要统筹考虑生态文明建设与体制改革的理念、原则、目标和要求。”全国人大代表张天任对《中国联合商报》表示,“所以我今年两会的议案就是重点围绕生态文明建设领域的立法。”
  
  生态文明建设期待立法
  
  生态文明建设,法治先行。近年来,围绕生态文明建设的顶层制度设计不断完善,十九大报告、党章、宪法中都有重点阐述,也出台了不少部门规章制度和地方法规,但还缺少一部统领性、专门性的生态文明建设的法律。有关生态文明建设的相关立法,分散在宪法及其相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、环境法、诉讼和非诉讼程序法等八个法律部门,由于缺少专门性立法,在实践中造成一些困扰,如生态保护的协调性和衔接性不足,部门职责交叉或职责不清,某些领域存在明显的立法空白,立法层级低、立法碎片化等问题。
  “为了更好的协调统筹,指导实践,有必要制订生态文明建设的专门立法。”张天任建议,同时是对现有部门和地方法律规章进行生态化改造的迫切需要。
  目前,部门规章和地方法规在满足生态文明建设方面存在一定的缺陷,主要体现在:立法生态化更新的整体进程缓慢;生态化立法理念缺失,立法目的和立法原则设定上,存在重经济发展、轻环境保护;生态化立法体系不完整,无法对地方生态环境进行系统化保护;立法内容上存在与生态环境保护要求不匹配、不吻合的情形。
  在张天任认为,制订《生态文明建设促进法》,使之作为专门法或上位法,对民法、行政法、经济法、刑法等传统部门法进行生态化的改造,使其与专门的生态文明立法一起形成生态文明法治建设的整体合力。
  同时全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容,加强法律法规间的衔接,用严格的法律制度保护生态环境。对传统部门法的生态化,并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款,而是要求其立法不仅能遵循生态系统管理的基本准则,而且能切实确认和保护环境权益。
  张天任建议,进一步加强党内生态文明法规制度建设,努力形成生态文明建设方面国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。
  2015年9月,国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出生态文明制度建设的“四梁八柱”,8项制度分别是:自然资源资产产权、国土开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究。
  与此同时,地方政府的立法实践为制订《生态文明建设促进法》提供了很好的借鉴参考。
  近年来,地方政府在生态文明建设立法方面进行了积极探索和实践。2014年7月开始实施的《贵州省生态文明建设促进条例》,是我国第一部省级生态文明建设法规,在国家没有专门上位法,其他省(区、市)也还没有出台同位法的情况下,贵州结合实际,在许多方面做出了大胆突破,用“红线、警戒线、高压线、安全线、基准线”这五线,守护生态家园;浙江省湖州市在2015年7月施行《湖州市生态文明先行示范区建设条例》,这是全国首部专门就生态文明先行示范区建设进行立法的地方性法规。《条例》中有很多亮点,比如规定政府应当建立生态文明先行示范区标准化体系、编制环境功能区划、编制自然资源资产负债表、对领导干部进行自然资源资产离任审计、实行生态环境损害责任终身追究制等,对引领和保障生态文明先行示范区建设具有十分重要的现实意义。其他地方如浙江、新疆、青海等,以及杭州、厦门、珠海等,人大常委会也制订了相关条例促进生态文明建设,这些探索和实践,对制订国家层面的《生态文明建设促进法》将起到积极的借鉴作用。
  
  护航绿水青山
  
  习近平总书记指出,“生态文明是人类社会进步的重大成果。人类经历了原始文明、农业文明、工业文明,生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是实现人与自然和谐发展的新要求 ”。准确理解把握生态文明的本质、内涵,是推进生态文明建设的基础前提。
  生态文明是人类遵循自然规律、经济规律、社会规律,在长期实践中取得的一切物质、精神、制度成果的总和,是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、持续发展的一种伦理道德与意识形态,是一种新的社会文明形态。生态文明建设是对世界可持续发展事业的丰富和创新,是可持续发展理念的中国表达,是落实可持续发展的中国方案,也是中国自己开创的、既符合世界潮流又符合本国国情的可持续发展实践。
  对此,张天任建议,“把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻到《生态文明建设促进法》制订的全过程和各方面,并作为生态文明建设指导思想和基本原则。”
  比如,坚持人与自然和谐共生;树立和践行绿水青山就是金山银山的理念;坚持节约资源和保护环境的基本国策;人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然;坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,还自然以宁静、和谐、美丽;统筹山水林田湖草系统治理;坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路;建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献;牢固树立社会主义生态文明观,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
  同时,按照十九大报告的部署要求,《生态文明建设促进法》要做到“四个结合”。
  与推进绿色发展相结合。张天任认为,要通过《生态文明建设促进法》,加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系;支持构建市场导向的绿色技术创新体系,发展绿色金融,壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业;推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系,推进资源全面节约和循环利用,降低能耗、物耗,实现生产系统和生活系统循环链接;倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费。
  与解决突出环境问题相结合。张天任表示,要通过《生态文明建设促进法》,推进全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战;进一步推进水污染防治,实施流域环境和近岸海域综合治理;强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治,支持开展农村人居环境整治行动,同时加强固体废弃物和垃圾处置;提高污染排放标准,强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度;推进构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,同时为积极参与全球环境治理、落实减排承诺提供支持。
  与加大生态系统保护力度相结合。张天任建议,要通过《生态文明建设促进法》,推进实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性;推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作;推进开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治;推进完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草;促进严格保护耕地,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。
  与改革生态环境监管体制相结合。张天任建议,通过《生态文明建设促进法》,加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责;加快构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系;为坚决制止和惩处破坏生态环境行为奠定良好的规范体系。
  显然,制订《生态文明建设促进法》,确立其为生态文明建设领域的基本法律,为切实构建完整、协调、科学的生态文明建设法律保障体系。
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