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PPP管理模式提出者孙洁:四个月PPP项目“最严清理”涉及金额3.1万亿
http://www.cubn.com.cn/ 综合  2018年5月22日

■中国联合商报 记者 温艺晗 北京报道
  近日,在PPP为期四个多月的“最严清理”之后,财政部发布了各地开展PPP项目集中清理工作的最新进展:截至4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。
  财政部PPP专家、PPP管理模式提出者、中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长孙洁接受《中国联合商报》记者采访时表示,四个月PPP项目“最严清理”涉及金额3.1万亿,“最严清理”后对未来PPP规范健康发展有深远的影响。促进人们进一步认识到PPP需要遵循起内在的规律以及相关政策的要求。不能简单地理解为只要通过社会资本把项目建成就可以了。
  
  PPP乱象丛生
  
  2014年以来,全国各地PPP项目出现“井喷式”增长,根据财政部PPP中心数据显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台管理库项目7137个、投资额达10.8万亿元。2017年,我国GDP总量超过82万亿元,增长率为6.9%,其中一定有PPP的贡献。应该说PPP为基础设施的改善、稳增长、地区发展起到了积极的作用,但是在一路高歌猛进的同时,也出现了诸多乱象。
  孙洁梳理总结出了十大“乱象”。
  乱象一:明股实债。明股实债是指表面上表现为是一种股权的形式,而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入到项目公司,然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言,实际是在一定期限内归还一种到期的债务,显然这种做法会扩大政府债务。
  乱象二:固定回报和保底承诺。固定回报和保底承诺是关于收益的两个不同层面的概念:固定回报是指投资人要求政府根据投资总额给予一个固定的收益率,事实上这是一种典型的融资行为,根本就不属于PPP模式。
  乱象三:提前签约和合同简单。项目还没准备好,或在准备阶段,政府就提前和投资人签了框架协议,这种做法目的通常是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中,会有上百个企业和政府签订框架协议。
  乱象四:关联交易。PPP项目实施过程中关联交易是规范PPP发展的绊脚石,主要体现在咨询服务与投资方之间较为突出。PPP项目实施中一个重要环节是对项目做实施方案的设计,由于实施方案需要大量的投入,包括人力、物力和财力,方案的好坏将直接影响项目能不能采购到投资人。
  乱象五:标的不明。“双零”中标的案例,曾在一段时期内引起业内很大反响,出现这种现象只能说明一个问题,即在政府采购的标书中所设定的标的出现了问题。
  乱象六:回避竞争。竞争是PPP模式运用过程中确保其发挥作用的一个重要机制,无论是咨询服务提供者的选择或是合作伙伴的采购,竞争无疑是选择了一个最好的方式。但是在实际操作过程中,总是想用各种各样的方式来回避竞争这一机制。
  乱象七:简单拉长还款期限。PPP模式有一个长期性的特点,为此,财政部颁文规定PPP模式合作期不能低于10年,一些项目为了符合这一要求,就将政府付费的时间延长到10年,而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年,项目的后续维护管理仍然由政府负责。
  乱象八:随意设定还款标准。PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量,特别是对于完全由政府付费的一类项目。由于为规避某一规则和政策要求,政府支付的现金流量被随意设定。
  乱象九:运营建设两张皮。PPP作为一种管理模式,与之前的项目融资相比,一个重要区别是项目公司应当承担对项目建成后的运营管理工作,其主要功能是将项目建设的质量与项目运营效率交由项目公司来承担,企业为了追求利益最大化,会尽力减少运营维护费用,而减少费用的有效手段只能是提高项目建设质量。
  乱象十:政府隐性担保。PPP模式中,政府选择社会资本作为合作伙伴的一个重要因素是社会资本有创新能力及追求利益的内在动力,而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。
  
  政府付费类的项目影响较大
  
  孙洁向《中国联合商报》记者表示,在当前政策背景下,最受冲击的当属政府付费类的项目。根据财政部PPP中心数据,截至2017年底,政府付费项目在PPP市场中占比较大。按照三种回报机制统计,截至2017年12月末,管理库中使用者付费项目1323个,投资额1.6万亿元,分别占管理库的18.5%和14.7%;政府付费项目2884个,投资额3.3万亿元,分别占管理库的40.4%和30.6%;可行性缺口补助(即政府市场混合付费)项目2930个,投资额5.9万亿元,分别占管理库的41.1%和54.7%。
  据悉,早在4月26日,社会科学文献出版社、中央财经大学政信研究院联合发布《中国PPP蓝皮书:中国PPP行业发展报告(2017~2018)》(以下简称蓝皮书)中指出,随着对地方政府债务、政府购买服务以及PPP模式的进一步规范,会使得2018年完全政府付费类的PPP项目减少。但是,蓝皮书也指出,由于PPP项目一般提供公共产品,具有一定的公益性,完全采用使用者付费的项目少之又少,因而完全使用者付费项目并不会大幅增多。
  多位专家均表示,2018年是PPP模式规范发展的关键年和可持续发展年。
  同时,多位专家呼吁完善PPP立法。蓝皮书撰稿人之一、北京市惠诚律师事务所执行主任薛起堂认为,目前PPP法律规范不健全,存在立法规范层次低、现有规范之间存在冲突以及与其他法律规范缺乏有效衔接等问题。
  他强调,现阶段我国PPP模式的政策法规冗杂,从中央到地方各级政府部门发布的相关规范性文件有两三百个,这些文件是目前PPP实务操作的主要依据,但是立法层级和法律效力都不高。
  蓝皮书撰稿人、北京明树数据科技有限公司总经理肖光睿认为,PPP立法有望在2018年实现,国家层面的PPP管理政策将侧重于后期的完善。
  今年初,中国政府网公布《国务院2018年立法工作计划》,由国务院法制办、国家发改委、财政部起草的基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(“PPP条例”)列入立法工作计划。
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