生态环境部专家：加大生态环境空间规划

       5月13日,由中国环境科学学会和中信环境技术有限公司联合主办的2018年中国城市及区域生态环境发展论坛在北京隆重召开。此次论坛主题为“责任与信心——生态环境治理的机遇与挑战”。

       生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南作《国家生态环境空间管控与战略方向》主旨报告时,阐述当前我国生态环境空间如何进行定位,以及确保我国生态环境空间路线图顺利实施,并以宜昌、广州、济南等城市为例,指出如何因地制宜确立并实施当地的生态环境空间规划。

       构建多层级的空间规划体系

       王金南介绍到,我国对于国家空间管控有两项比较重要,一项是土地的管控,另外一项是城乡规划的管控。这两项制度之间有一些问题,在十八大以后,国家提出了关于国土空间管控改革的方向。

       2016年10月,习近平总书记在《省级空间规划试点方案》当中,在审议会上提出,要以主体功能区规划为基础,确立科学划定三个空间,城镇空间、农业空间、正泰空间,科学确立三线,生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。注重开发强度管控和主要管控控制线的落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划。

       在这个基础上,相关部委开始组织了一些国土空间管控的试点,主要是四个部门,发改委、国土资源部、原来的住建部、原来的环境保护部。

       专家表示,此前,我国生态环境保护机构重叠、权责交叉问题较为突出。主要的形式问题是探索“多规合一”,从试点反馈的信息来看,三个空间争议比较大。构建多层级,指向不同的空间规划体系成为了解决之路。

       今年初,国务院机构改革方案中指出,国务院组成部门调整,组建自然资源部和生态环境部。

       王金南认为,总体空间规划改革走向是从此次国务院机构改革方案中清晰出来。

       除了生态环境规划外,自然资源整合了“多规合一”中的三个规划。自然资源部统一行驶所有国土空间用途管制职责。包括国土部的原土地利用总体规划,发改委原主题功能区规划,住建部原城乡规划。

       生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与执法,拟定并组织实施生态环境政策、规定、标准。“我认为有关生态环境的空间管控的游戏规则,应该有一个相对比较独立的部门来划定。因为自然资源部它一手是要把自然资源的经济价值提升,同时也要保证它的自然价值、生态属性得到提升。这两个之间集在一个人群身上,一个很好的人可能做好。万一有利益偏颇的时候,往往牺牲的就是生态环境空间的问题。这个在过去是有教训的。”王金南表示。

       生态环境空间管控定位

       王金南认为,关于生态空间管控定位,第一个判断是生态环境空间管控在生态文明、空间规划体系中,具备前置引导的基础性规划。

       据了解,习近平总书记系列重要讲话、论述、批示多达80余次,对生态文明和环境保护提出一系列新理念新思路新战略。习近平总书记提出,绿水青山就是金山银山,像保护眼睛一样保护生态环境。

       《加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》(1+6)、《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》等一系列重大政策制度密集出台,提出资源环境承载、生态红线、环境质量底线等基本制度。

       第二个判断是“三大红线”尤为体现生态环境空间管控在高质量发展中“规矩”地位。

       习近平总书记说得很明确,总的规矩就是生态路线绿色发展。在这个层面上,我觉得就是三大红线,是整个规矩中重要的规矩。

       第三个判断是生态环境空间管控总体上滞后于生态文明建设和国土空间改革形势。

       王金南表示,我总结了软、散、短、窄这几个现象。在做多规合一改革试点时期,名称为三规合一。加入环保之后,被称为多规合一,即3+X。这取决于生态环境部门在空间管控方面的工作基础。

       “关于生态环境空间的管控定位,我认为主要是要尊重自然的规律,尊重人与自然规律,促进人与自然和谐。”王金南表示。他认为可以从管控时序、管控尺度、管控范围、管控内容、管控导向、管控力度这六个方面考虑。

       生态环境空间管控的探索

       王金南认为,关于生态环境空间的一些探索,主要分为三个尺度。

       第一个尺度是在国家层面上,宏观尺度明确布局要求,为下位的空间管控奠定上位的空间管控格局上的布局和指导。十三五环保规划根据五会全会精神、《纲要》、生态文明改革总体方案的总体要求都提到一些要求。

       第二个尺度是区域层面,从宏观、中观尺度明确空间布局,结构管控要求。规划以改善生态环境质量为核心,严守三大红线,确立资源利用上线,划定生态保护红线,坚守环境质量底线。

       例如,长江经济带生态环境保护规划,是长江经济带提出来以后,在环境保护方面重要的产出。这个规划是纲领性的,提出来对管控的要求。

       第三个尺度是城市层面上,环境总体试点是生态环境空间管控的宝贵探索。

       第四个尺度是典型城市济南试点“三线一单”,发挥空间管控作用。

       确立生态环境空间管控战略

       过去十来年,环保部门有一个失误就是在生态环境空间管控方面强调不够,重视不够。王金南表示,在空间的概念上,源头性是相对。这是空间管控环境分区,最基本的、最传统的、最老套的规定。质量标准、排放标准要根据区的类别、功能来划分。

       王金南认为,对于确立生态环境空间管控制度战略,应考虑以下几个方面,第一,明确一个定位,基础性前置。注重发挥协调开发保护关系的基础性作用,该开发就开发,该保护就保护,促进高质量发展。坚持保护为主的总基调,强调源头预防。

       第二,认准一个方向,管控分区。相乘空间上覆盖全国、系统涵盖各类生态和环境要素的、分类的生态环境空间管控分区。

       第三,实施两项战略,一个是评价,一个是规划。区域空间生态环境评价,落实三线中的禁止、限制要求为主。规划覆盖宏观、中观、围观,还应关注提升品质的改善性。高阶、建设性的需求,满足社会对美好生活的期待。

       第四,对接三个需求,包括国家、其他部门和本部门。满足完善国家国土空间治理体系的需要,满足其他部门亟待环境部门提供相关的空间管控标准的需求,满足环境部统一制定实施规划的需要。

       第五,构建四个基础,数据、技术、时间和制度。注重数据生产加工,构建一套适应空间管控的矢量数据;完善隔层级规划、评价,各环节(如信息平台)技术规范,开战大龄规划实施,满足空间管控应用性要求;建立政策体系,积极推进法制化。

       对于解决办法,王金南建议,第一,实施实施全国一盘棋的区域空间生态环境评价制度。生态文明体制改革总体方案是,树立空间均衡的生态文明理念,建立国土空间开发保护制度,建立空间规划体系等要求。

       第二,“保底线、提品质”并重,统一生态环境规划体系。把这套标准作为基础,放到十四五年甚至更长的时间里。

       第三，实现生态环境空间管控“六个一”产出。“六个一”包括一套基础数据，一套环境底线，一套提质要求，一套管控分区，一套融合平台，一台管理政策。构建一套适应空间规划的，全国全覆盖、同口径、信息化、可检测、定期更新、带环境属性信息的基础数据，以此为基础根据管理需要产出各类管控区和要求。