中国财政科学研究院研究员孙洁：田园综合体建设可用PPP模式

       过去很长一段时间内人们一直将PPP作为一种融资方式,主要解决项目过程中所需要的资金问题。随着PPP的发展,其应用领域、范围和方式也在不断发展。

       所谓PPP管理模式是指政府公共部门通过民营部门(社会资本)或与民营部门一起来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。PPP管理模式的特点包括多样性、复杂性和长期性。政府决定一个公共投资项目选择PPP管理模式,显然不是仅仅依靠社会资本的资金,而是需要通过社会资本各方面综合的能力,来帮助政府完成或实现本该由政府公共部门自己完成的职能或责任。因此,我们不能将PPP作为一种融资方式,而应当看作一种管理模式。

       那么,田园综合体能不能搞PPP模式？在这个过程中,原来的主体利益能否得到保障？中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长孙洁向《中国联合商报》记者表示,PPP模式需要更多有创新能力的企业来参与,而不仅仅只需要有建设能力的企业,更要看重企业能不能使这个项目长期运营下去。

       哪些内容 可以用PPP模式

       孙洁表示,在建设田园综合体所有的内容当中,我们需要首先找到政府的职能是什么。针对政府的职能,比如修路、污水处理、垃圾处理等基础设施和公共服务内容,都属于田园综合体里很重要的内容。如果政府有财政投资的能力当然没有问题,可如果财政没有投资这些基础设施和公共品的能力,就可以引入私营部门和社会资本来参与投资。私营部门和社会资本在本质上是有区别的——私营部门追逐利益最大化,央企、国企等社会资本虽然也要赚钱的,但它还承担着政府的一些职能和社会的一些责任,不以追逐利益最大化为目标。但无论是私人资本还是社会资本,如果要参与政府的项目,就涉及到这个项目的利润怎么来、从哪儿来,以及赚谁的钱。如果不让他赚钱,就搞不了PPP,因为企业要生存下去。

       PPP项目中社会资本的盈利模式一般有两种:一是通过项目本身,比如污水处理、垃圾处理等等,可以向居民收费的(政府代收或者社会资本自己收),我们称为使用者付费;还有一种比如乡村的道路等不可能收费的项目,那就一定是由政府付费。无论是使用者收费还是政府付费,PPP模式要求企业盈利而不暴利,如果收费不足,政府就要补贴。外部资本的收益率到底达到什么水平,是市场竞争的结果。

       关于政府付费的项目,由于政府的财政资金是有限的,财政部专门出台了一个《财政承受能力的评价》的文件,规定每一级政府在做PPP项目的时候,每年总的支付不能超过一般公共预算支付的10%,否则就放大了财政风险。

       PPP模式需要有创新力的企业来参与

       最近两年国家高度关注地方债务问题,那么,对于政府付费的PPP项目,到底算不算政府债务？PPP项目与政府债务之间是什么关系？这是一个争执的焦点。

       孙洁认为,政府付费的PPP项目一般不视同为政府债务。但是不同的会计记账方法对此会有不同的定义。因为PPP项目不是工程完成就完事了,而是要根据工程投入使用的年限逐年付费,还要保证工程的质量。但有如果PPP项目建得过多,远远超过了财政支付能力,这就是成了政府债务。

       PPP项目还可以确保工程的质量,因为工程质量越好未来的管理成本越低,收益和回报率也就越高。现在选择合伙人的时候,大家有一个误区,要么就是谁有钱让谁来做,要么是谁干的好让谁来做。其实这两个都不是最重要的,最重要的是对这个项目本身要有较强的运营能力,当然这个商业开发是要以满足政府和公众的需求为前提,不能变成商业项目。

       例如在法国有一个公路桥,过桥的人很少,政府又没有更多的财政资金,因此过了很长时间才找到合伙人。这个合伙人找了全世界最优秀的设计师,以这个桥为核心建了一个主题公园,作为一个观光旅游的景点,除了提高了车流量收费之外,还通过卖门票获取了很高的收益。

       所以说,在田园综合体实践中,我们要找到政府的职责在什么地方,在引入社会资的时候,要科学评估社会资本有无能力承担这些项目,而不是说政府的补贴多少就干多少活儿。PPP模式需要更多有创新能力的企业来参与,而不仅仅只需要有建设能力的企业,更要看重企业能不能使这个项目长期运营下去。当然,在国内大家都愿意做短期的项目,不愿意做长期的项目,银行的长期贷款和长期债券发行也比较少。这些都需要体制机制的改革,来跨过这些障碍。